Peacebuilding: Sfide e Priorità nella Transizione dai Conflitti Armati alla Pace e Stabilità

Benjamin Petrini si occupa di conflitti e cooperazione allo sviluppo. E’ consulente presso la Banca Mondiale e altri istituti internazionali, e dottorando presso la SOAS di Londra. Tra gli altri, ha lavorato a progetti di ricerca e pubblicato articoli su reintegro di ex-combattenti, migrazioni forzate, e politiche di costruzione della pace. Negli ultimi dieci anni, ha vissuto negli Stati Uniti e in vari paesi mediorientali (Iran, Egitto, Turchia).

Questo articolo si propone di definire e riassumere a grandi linee cosa si intende per processi di costruzione della pace (peacebuilding) e di transizione da una situazione di conflitto armato ad una di pace e stabilità. Nell’ambito della recente ascesa dello Stato Islamico in Iraq e Siria – comunemente noto come ISIS – quale gruppo armato padrone di una fetta importante di territorio in entrambi i paesi, è bene elaborare cosa sia una strategia di pace, che cosa essa implichi e come essa possa essere sostenuta e gestita. Va da sé che nel conflitto in Siria e, parzialmente, in Iraq non sia possibile, al momento attuale, parlare di peacebuilding. Necessariamente, però, verrà il giorno in cui le armi taceranno, ed una politica di peacebuilding potrà tornare utile.

Con le dovute differenze, un paragone interessante può essere fatto con la Sierra Leone e la Liberia, paesi confinanti dell’Africa Occidentale. Durante gli anni ’90, la Sierra Leone fu sconvolta da violenze indicibili durante il conflitto che vide il governo opposto al gruppo ribelle del Fronte Rivoluzionario Unito (RUF) – organizzazione che da rivoluzionaria si trasformò in entità criminale per il controllo di   una buona fetta del paese. La Liberia ebbe un ruolo importante nel sostenere il RUF, e fu essa stessa sconvolta da una guerra civile fino al 2003. Un decennio dopo, entrambi i paesi godono di relativa stabilità, e lavorano per accrescere la prosperità socio-economica e curare le profonde ferite lasciate dalle violenze.    

L’obiettivo, qui, è fornire al lettore una chiave di lettura “scientifica” circa l’analisi dei conflitti e dei processi di transizione relativi ad essi, ed introdurre iniziative ed attività da parte della comunità internazionale. Non si tratta di proporre formule di intervento contro la recente ondata terroristica. Si tratta invece di fare appello a processi e strumenti esistenti di peacebuilding, nei quali i paesi coinvolti (stato e società civile) con l’aiuto e/o il supporto della comunità internazionale promuovono politiche di riconciliazione, di sviluppo economico inclusivo ed equo, di pacificazione, e di rafforzamento delle istituzioni statali – iniziative volte a cementificare la stabilità ed a “risolvere” le cause e le dinamiche che hanno generato il conflitto in prima istanza. Negli ultimi due decenni e passa, iniziative tout court di pacificazione e ricostruzione sono state implementate, tra gli altri, in Cambogia, Timor Est, Nepal, Bosnia Erzegovina, Kosovo, Sud Sudan, varie isole del Pacifico, e i già citati Liberia e Sierra Leone.   

Partendo dal presupposto che il conflitto è carattere fondante e inerente di qualsiasi società, e che i conflitti – quando pacifici e non violenti – svolgono una funzione anche positiva e di progresso, il punto non è qui come eliminare le guerre, ma come minimizzare i suoi impatti negativi, come prevenire il ritorno alle armi, e come facilitare processi di trasformazione e cambiamento in modo non-violento, sostenibile ed equo.

La fine della Guerra Fredda ha portato con se’, tra gli altri, un rinnovato spirito di cooperazione ed interesse per la soluzione di crisi intra-statali e conflitti civili. Non più sotto il ricatto della politica dei veti incrociati al Consiglio di Sicurezza da parte di USA e URSS, a partire dai primi anni ’90, le Nazioni Unite promuovono una serie di operazioni di mantenimento della pace e/o di supporto (peacekeeping): se nel periodo 1950-1989 assistiamo a quindici operazioni di peacekeeping, nel primo decennio post-guerra fredda le missioni sono addirittura trenta-tre. Sedici sono le operazioni attive nel 2015. 

Aldilà del dato numerico e dei risultati non sempre soddisfacenti, sono l’approccio ed il mandato ad essere mutati: la comunità internazionale (Nazioni Unite, ONG, operatori umanitari, agenzie di sviluppo e governi donatori) persegue ora obiettivi ambiziosi circa la protezione dei civili, la prevenzione di genocidi e violenze di massa, la mediazione tra belligeranti, il rafforzamento delle istituzioni statali e la ricostruzione economica, e, quando necessario, l’intervento armato in supporto della pace. Tra le operazioni più ambiziose e a lungo termine si annoverano senz’altro la Bosnia Erzegovina e il Kosovo. La prima uscì distrutta e lacerata dalle violenze occorse in seguito alla dissoluzione della ex-Jugoslavia. Passati due decenni, la Bosnia Erzegovina riceve tuttora l’assistenza della comunità internazionale, volta a preservare la pace e la stabilità nell’area dei Balcani. Proprio in Kosovo, la comunità internazionale (ONU, Unione Europea, Banca Mondiale) ha speso più fondi – non in misura assoluta, ma per capita – che in qualsiasi altra operazione presente o passata. 

Dunque, la pratica e le teorie intorno al peacebuilding (letteralmente “costruzione della pace”) e alla ricostruzione iniziano solo con la fine della Guerra Fredda, quando l’allora Segretario Generale dell’ONU Boutros Boutros-Ghali definisce lo scopo del peacebuilding quale “quello di identificare e supportare strutture tendenti a rafforzare e solidificare la pace con l’obiettivo di prevenire un ritorno alla violenza.” Da allora, una miriade di agenzie ed attori internazionali contribuiscono a questo obiettivo generale, attraverso spazi per mediazione e risoluzione dei conflitti, aiuti allo sviluppo, e assistenza tecnica.

A partire dagli anni ’90, la comunità internazionale e le Nazioni Unite si trovano ad affrontare crisi come quelle dell’ex Jugoslavia, il Ruanda e la Repubblica Democratica del Congo, la Sierra Leone e la Liberia, per esempio. Il mantenimento e la costruzione della pace e la prevenzione dei conflitti divengono quindi obiettivi fondamentali e trasversali di istituzioni quali l’Unione Europea, l’OCSE e la Banca Mondiale, oltreché dell’ONU. Da diversi punti di vista, queste organizzazioni – e i paesi donatori attraverso le proprie agenzie specializzate – cooperano nel supportare processi di transizione da una situazione di guerra e violenza ad una di pace e stabilità. Vi è unanimità nel concordare che non vi sono ricette preconfezionate, né gli stessi strumenti possono essere applicati a casi diversi. Ciò nonostante vi sono una serie di priorità e sfide da intraprendere per sostenere processi di transizione verso la pace e per evitare il ripetersi di conflitti armati. Vediamone alcune.

In primo luogo, è necessario precisare che il peacebuilding ha luogo in un contesto in cui vi è un cessate il fuoco, o un accordo di pace in embrione, o uno dei contendenti è stato militarmente sconfitto. In altre parole, il peacebuilding non può prendere piede in un contesto di violenza generalizzata. Per questo, si parla di post-conflict, o dopoguerra.

Cinque sono le aree prioritarie di intervento e supporto al peacebuilding:

1. Sicurezza. Una transizione implica necessariamente il ristabilimento dell’ordine e della sicurezza personali e collettivo da parte delle autorità statali sul territorio. Ciò comprende la protezione dei civili, la rimozione delle mine anti-uomo, la riduzione delle armi da fuoco, il disarmo, smobilitazione e reintegro dei gruppi armati, il ristabilimento dello stato di diritto (certezza della pena, abolizione di leggi speciali, garanzie per gli imputati etc.), ed, eventualmente, missioni militari di monitoraggio o mantenimento della pace (peacekeeping). Inoltre, le forze di sicurezza (polizia, esercito, servizi) dovrebbero essere soggette a una riforma che garantisca la loro appartenenza e/o imparzialità’ rispetto al nuovo sistema uscito dalla guerra.
2. Transizione politica. E’ necessario supportare e legittimare il nuovo sistema politico del dopoguerra attraverso: processi di riconciliazione e dialogo; pluralità della rappresentanza ed iniziative volte a promuovere l’integrazione e la partecipazione sociale nei processi decisionali; sistema e processo elettorali; ed, infine, garantire meccanismi di soluzione dei conflitti sia a livello nazionale sia a livello locale.
3. Servizi pubblici essenziali e assistenza agli sfollati. Qui le priorità consistono nel ristabilire nel più breve tempo possibile la fornitura dei servizi fondamentali (luce, acqua e gas) e l’accesso e funzionamento dei servizi ospedalieri e dell’istruzione. Altresì, di particolare importanza è la questione riguardante il ritorno e reintegro di sfollati e rifugiati – un tema, questo, trasversale in quanto si lega alla riconciliazione, all’accesso al luogo abitativo, e alle eventuali perdite economiche e/o occupazionali.
4. Stato e amministrazione pubblica. Più volte è stata menzionata la necessità di promuovere e investire sul ripristino delle istituzioni statali, sul loro funzionamento, sulla gestione delle finanze pubbliche, e sulla legittimità dello stato di fronte ai cittadini e alla società civile.
5. Ricostruzione economica. Dati la distruzione creata dalla guerra e il devastante impatto economico sui cittadini, è bene intervenire con misure economiche che abbiano un impatto immediato e che contribuiscano ad alleviare le sofferenze della popolazione ed, allo stesso tempo, a (ri)creare fiducia negli individui. Tale processo comprende la creazione di posti di lavoro, la ricostruzione e/o riabilitazione di centri abitativi, politiche di sostegno alle necessità alimentari, ricostruzione delle infrastrutture di base (strade, mezzi di comunicazione), ed inoltre promuovere stabilità macroeconomica (fiscale e monetaria) che favorisca accesso ai mercati ed al credito.

In conclusione, la comunità internazionale è solo in grado di svolgere un ruolo di supporto e assistenza tecnica e finanziaria a processi tutto sommato endemici. La gestione del dopoguerra e del peacebuilding è un processo “interno”, il quale, per ottenere risultati positivi, necessita di una “responsabilità” all’interno del paese in cui si attua – responsabilità condivisa dalla classe politica, le élites economiche, la società civile e i cittadini.

Vedi anche su Dossier “identikit del terrore” : Strategie di pace, ovvero come riquadrare logiche e strategie di guerra di Alessandro Politi